Eugenio Maria Recio
Como en la actualidad hay una clara tendencia dentro de la CDU por destacar la dimensión liberal de la Economía Social de Mercado (ESM), con lo que, entre otras cosas, se facilitaría la necesaria reforma del sistema social de Alemania, a la que aspiran todos los partidos políticos, nos ha parecido que puede ser interesante y oportuno recordar los orígenes de la ESM, para constatar el significado que tuvo la dimensión social en la gestación de un sistema socioeconómico que ha sido una de las mayores aportaciones y servicios de la democracia cristiana a la reconstrucción de la Europa de la posguerra.
Entre las dos guerras mundiales, comenzó en Alemania un gran debate sobre los principios del orden económico y social. Hasta 1914 había destacado preferentemente el principio del liberalismo “laissez-faire”, en algunos casos suavizado, con un intervencionismo estatal puntual, en favor de los sectores económicamente débiles. Después de 1918, al darse el paso de una economía de guerra a una economía de paz, recibió nuevos impulsos la controversia en torno al liberalismo y al socialismo. Empezó así a desarrollarse la base científica de un nuevo orden económico. De estas discusiones emergió, por primera vez, junto a las posiciones liberales de la tradición anglosajona -seguidoras de la concepción formulada por A. Smith y modificada por David Hume y John Stuart Mill- una nueva concepción “ordoliberal” o neoliberal, que era el contrapunto centroeuropeo al mundo anglosajón, y sus principales representantes fueron Walter Eucken, Wilhelm Röpke, Franz Böhm, Ludwig Erhard y Alfred Müller Armack.
El neoliberalismo, que tuvo gran aceptación en la Alemania de la segunda posguerra, se basaba fundamentalmente en trabajos de los años 20 y 30 de la Escuela de Friburgo de Suiza y debe diferenciarse del neoliberalismo de raíces americanas, que es del que normalmente se habla, y que consiguió su formulación definitiva en el “Consenso de Washington” en 1990. El neoliberalismo de Friburgo parte del concepto del llamado “ordoliberalismo”, en el que con la palabra “ordo” se quiere significar que la organización del sistema económico es la tarea fundamental de la política económica y que el sistema preferido por estos autores es el del mercado de competencia, que se considera característico del “liberalismo”.
El pensamiento neoliberal, que se ha desarrollado a partir del “ordoliberalismo” ha tenido tres variantes en su interpretación de la economía de mercado, fundamentadas en concepciones antropológicas muy diversas. La que a nosotros nos interesa, para conocer los orígenes de la ESM, se basa en una visión cristiana del ser humano, en la que se distingue una doble dimensión, la individual y la social, que se hacen operativas en los principios fundamentales de la subsidiariedad y de la solidaridad. Del principio de subsidiariedad se deriva la dignidad y la autoresponsabilidad de la persona humana y del de la solidaridad, la vinculación de la persona con la comunidad, de la que se sigue el deber ético del uso compartido de los bienes naturales para fomentar el bienestar de todos.
La Economía Social de Mercado
La ESM se fundamenta en el neoliberalismo de inspiración cristiana, al que nos acabamos de referir. El concepto de ESM fue acuñado y desarrollado por el político democristiano y profesor de la Universidad de Colonia Alfred Müller Armack en 1946. Para su autor la ESM pretende “vincular el principio de la libertad de mercado con el de la compensación o equilibrio social” y un poco más adelante dice que el objetivo de esta concepción de una política de ordenación económica es “en base a una economía de competencia vincular la libre iniciativa con un progreso social garantizado por los rendimientos de la economía de mercado”. Estos componentes para una determinada concepción de la sociedad suponen, según W.Röpke “ir más allá de la oferta y de la demanda” o atender a la “situación vital” humana, según un concepto central de A.Rüstow. El concepto de ESM, tal y como lo han entendido Erhard y Müller-Armack, no parte, por tanto, de una autonomía intocable del sector privado en sus actuaciones, autonomía que sólo podría ser distorsionada por el Estado, sino que presupone una eficaz política económica.
La puesta en práctica del nuevo sistema de la ESM la realizó el ministro de Economía de la República Federal de Alemania (RFA) L. Erhard en 1948 y como afirma E. Tuchtfeldt: “Si L. Erhard en 1948 con la introducción de la reforma monetaria no hubiera eliminado al mismo tiempo el racionamiento de la economía de guerra y comenzado con la realización de la ESM, concebida por Müller-Armack, el desarrollo económico de la RFA habría seguido otros derroteros”.
Lo que hoy se califica de un gran acierto, se consideró, sin embargo, en su tiempo como un gran riesgo, que no sólo provocaba a los partidos de izquierdas y a los sindicatos a una fuerte resistencia, sino que incluso, en los recién creados partidos conservadores, pareció una temeridad porque prevalecía la opinión de que no se podía volver a una economía de mercado hasta que se hubiera superado la situación de escasez, consecuencia de los métodos dirigistas de racionamiento establecidos durante la guerra y mantenidos en los tres años siguientes.
Ludwig Erhard no lo pensaba así y encontró el apoyo del responsable de las fuerzas de ocupación de los Estados Unidos, el general Lucius Clay, a pesar de la oposición de los británicos -gobernados entonces por el partido laborista-, de los franceses y de los rusos. La vinculación de la reforma monetaria con el cambio, casi revolucionario, del orden económico y social que suponía la introducción de la ESM, como la había diseñado teóricamente Müller-Armack, Secretario de Estado -equivalente a nuestros Subsecretarios- del Ministerio Federal de Economía y que puso en ejecución el ministro Erhard, fue la decisión que provocó la extraordinaria recuperación económica, que ha sido caracterizada por muchos como “el milagro económico alemán”. La rapidez y seguridad con que se procedió redujo rápidamente toda resistencia y ya en 1949 la coalición cristianodemócrata, CDU/CSU, incluyó en su programa político la ESM, habiendo sido la época de mayor esplendor la correspondiente a tres legislaturas y media en el período 1949-1963, en el que Adenauer fue Canciller y Erhard ministro de Economía.
La base ideológica de la ESM
Sin duda en la ESM se da gran importancia a la libertad y por eso algunos insisten en su liberalismo, sobre todo entre los que actualmente tratan de adaptar el modelo a las nuevas circunstancias de la economía global, pero no se debe olvidar que tiene otro componente esencial, porque el hombre además de individuo es un ser social. El aspecto neoliberal de la ESM aparece destacado en el libro de L. Erhard “Bienestar para todos”, pero para su realización práctica se requería la aprobación del canciller Konrad Adenauer, con sensibilidad social cristiana, que sintonizaba con los planteamientos de la antropología de Müller-Armack, cristiano evangélico practicante, y de otros prestigiosos especialistas en las ciencias económico-sociales, como los jesuitas Nell-Breuning y Gundlach, el dominico Utz y la mayoría de los representantes de la doctrina social católica o de la ética protestante, que en aquellos años florecían en la RFA.
El pensamiento del canciller Adenauer sobre la ESM queda reflejado en el siguiente párrafo de una emisión radiofónica, el 13 de febrero de 1957, con el que trataba de justificar la aprobación de una ley social: “La nueva ley toma en consideración la realidad de que la política Económica y la política social deben estar unidas de un modo inseparable. De la misma manera que una buena política económica es el presupuesto decisivo para una buena política social, en sentido inverso, una política social rica de contenido crea las condiciones necesarias para que continúe el crecimiento económico. El que después de una vida dedicada al trabajo, o por motivos de salud, tiene que abandonar el trabajo antes de tiempo, debe también como rentista tener una justa participación en los rendimientos de la economía, una participación en lo que él ha producido juntamente con los millones de trabajadores ocupados”.
A los que como Friedrich von Hayek o Michel Novak objetaban que carece de sentido hablar de ESM porque la economía de mercado ya es social en sí misma en cuanto, a través de su eficiencia y dinamismo, maximiza lo que es destruible y minimiza la escasez o porque el término “social” es indeterminado y puede tener reminiscencias socialistas, Müller-Armack respondía explicando cómo entendía la conjunción de la libertad de mercado y el equilibrio social en su modelo de ESM: “El pensamiento de la ESM intentó encontrar una síntesis entre la organización de un mercado de libre empresa y las necesidades sociales de la sociedad industrial de masas de nuestros días. Al principio se recibió esta nueva concepción con una ironía amistosa. A lo largo de los años he tenido que oír de mis sonrientes colegas, que esto era un buen eslogan electoral. Admitamos que ha sido un eslogan con el que se han ganado varias campañas electorales, que nos han permitido después formar gobierno, pero si todo hubiera sido eso, ciertamente hubiera desaparecido pronto. Cuando al hacer la reforma monetaria pareció interesante dar nombre y estructura a este invento, se confió a una minoría diseñar el modelo de lo que podría ser la ESM para que su formulación fuera vista como lo que la caracteriza en el sentir de todos: “una de las pocas ideas de política económica que Occidente podía contraponer como respuesta ante la situación que se vivía por el desafío del colectivismo oriental”.
La ESM no está incluida en la Constitución alemana (Grundgesetz), aunque en el artículo 20, párrafo 1, y en el artículo 28, párrafo, 1 se define la República Federal como un “Estado social y constitucional”, concepto que ni representa una novedad en el período que estudiamos, ni es original del pensamiento social alemán, ni tiene elementos tan precisos que permitan distinguir el modelo social alemán del de otros países. La ESM puede, sin embargo, ser considerada como la plasmación práctica de ese Estado social, pero al carecer de una delimitación jurídica que fije sus elementos básicos constitutivos está expuesta a correr el riesgo de ser convertida en un reclamo meramente publicitario, como ha ocurrido con frecuencia en la misma Alemania y en otros países, entre los cuales el nuestro no ha sido una excepción. Esto explica que sus creadores y los numerosos especialistas que lo han analizado hayan intentado sistematizar un cuerpo de doctrina que permita diferenciarlo de otros modelos como el Estado del bienestar, generalizado en el mundo escandinavo y anglosajón.
Componentes específicos
Aunque en el párrafo que hemos transcrito de Müller-Armack se pueden encontrar los elementos esenciales de la ESM que, utilizando un término que le gustaba repetir a su creador -el de “soziale Irenik”, es decir, colaboración social o paz social, en cuanto es un modelo en el que convergen posiciones ideológicas tan irreconciliables en algunos de sus planteamientos, como el liberalismo, el marxismo, la doctrina Social de la Iglesia católica y la Ética protestante-, parece conveniente concretar con más detalle los elementos específicos de la ESM, según los expertos que han trabajado con Müller-Armack y han intentado seguir con más fidelidad sus planteamientos.
De una manera simplificada la ESM puede caracterizarse por los siguientes elementos, que constituyen en su conjunto una unidad de estilo:
- El principio fundamental en el que se basa su organización política, “ordoliberalismus”, es la libertad del individuo como un valor en sí, que ha de tener su expresión en el mercado de competencia. Con otras palabras: los procesos del mercado deben desarrollarse, en cuanto sea posible, como procesos competitivos. La política de defensa de la competencia ha de ser por eso una preocupación central de la política económica. Como un aspecto particular de la defensa de la libertad personal se reconoce la autonomía de los agentes sociales en la determinación de las condiciones de trabajo y de un modo especial en su retribución. Difícilmente se podría hablar de la libertad de la persona en el ejercicio de la actividad económica, si no hubiera lugar al ejercicio de esa actividad en algo tan importante como es para los trabajadores el precio de su trabajo y, para los empresarios, la determinación de uno de los factores de coste más importantes de su gestión, pero en ambos casos se ha de tener presente la visión de una globalidad solidaria para que los intereses de unos no dañen los legítimos intereses de los otros.
- La otra cara de la medalla del principio de organización del mercado es el principio de la compensación social. Porque las tensiones sociales y los problemas que no se pueden solucionar con el mercado han de ser resueltos con la correspondiente política social. Para esto es importante que las medidas de política social sólo actúen como una red de seguridad para las situaciones cambiantes de la vida, y no en el sentido de una providencia generalizada, como se pretende en el Estado del bienestar socialista. Los estímulos para el rendimiento individual y para el ahorro personal deben ser lo suficientemente fuertes para que los procesos del mercado puedan seguir siendo funcionales.
- Como tercer elemento se ha de considerar la política de coyuntura. Toda economía industrial está expuesta a fluctuaciones de la actividad económica porque la orientación al mercado supone ciertas pérdidas de flexibilidad, que es el precio que se ha de pagar por el ejercicio de la libertad. Por eso se producen desequilibrios, fluctuaciones en el empleo y en la balanza de pagos que han de ser compensadas. En principio la primera prioridad para ello corresponde a la estabilidad monetaria. Todas las experiencias de las últimas décadas nos muestran que una desvalorización constante de la moneda no puede garantizar ni el pleno empleo ni el equilibrio en la balanza de pagos.
- En cuanto a la política de crecimiento lo importante es crear las condiciones jurídicas y las infraestructuras necesarias para un desarrollo económico sostenido. La planificación estatal del proceso de crecimiento y la orientación de las inversiones son contrarias al funcionamiento del mercado. Lo más que se puede permitir es establecer tasas de crecimiento globales. A una política de crecimiento conforme al mercado corresponden, por ejemplo, los estímulos para un rejuvenecimiento del aparato productivo, mediante las amortizaciones correspondientes, así como todo lo que pueda contribuir al fomento de la innovación.
- En el área de la estructura económica hay una serie de sectores en los que el mercado no funciona correctamente por razones naturales, técnicas o de otro tipo. Cuando existan dificultades de adaptación estructurales a largo plazo, la política estructural debe ofrecer ayudas a los sectores o regiones que se encuentren en esta situación. En el mercado de trabajo pueden ser útiles las ayudas que le doten de una mayor movilidad, profesional o regional, para reducir el paro estructural. Como regla general se ha de procurar que en todas estas intervenciones las medidas que se tomen tengan la máxima transparencia y eficiencia.
- Los principios, objetivos e instrumentos que se apliquen en el ámbito de la política económica han de estar lo más posible armonizados para que no se contradigan entre sí. Para todas las políticas que traten de completar o corregir los procesos del mercado debe regir como criterio de intervención la exigencia de la conformidad con el mercado. Esto quiere decir que la política económica debe distorsionar lo menos posible los procesos del mercado, que se reducen básicamente a la determinación del precio de los bienes y servicios por la confrontación de la oferta y la demanda. En los casos de excepción, en los que por las razones mencionadas hay que desviarse de esta exigencia, los criterios de intervención han de ser formulados de la manera más clara posible y, sobre todo, las medidas deben limitarse en el tiempo y han de estar sometidas a un control continuo.
Estos seis elementos que corresponden a las áreas de las políticas de competencia, social, de coyuntura, de crecimiento y de estructura así como el criterio de intervención de la conformidad con el mercado, constituyen en su conjunto una unidad de estilo y si se ponen en práctica supondrán una “política económica fundida en un molde único”, en palabras de Tuchtfeldt.
Adaptación a otros entornos
La aplicación de este modelo en las primeras décadas después de la reforma monetaria de 1948 consiguió un gran éxito, pero en el “milagro económico alemán” se dio una histórica concurrencia de factores que hacen que, con justicia, se reconozca a la ESM como condición necesaria pero no suficiente del éxito conseguido. Esto explica que ya en 1957 empezará Müller-Armack con la preparación científica para lo que consideraba una segunda fase de la ESM en la que lo que él llamaba “la política de sociedad”: fomento de la formación de patrimonios en sectores más amplios de la sociedad, política educativa, mejora de las infraestructuras, etc. debería sustituir a la primera fase, orientada prevalentemente a la política económica matizada por las exigencias sociales, ya mencionadas.
Es interesante advertir que la ESM no se concibió como una receta unitaria y exclusiva para la RFA, por lo que sólo allí podría tener éxito. Ha de ser concebida más bien, como repetidas veces afirmó Müller-Armack, como un “sistema de enseñanzas sobre la posibilidad de realizar la libertad personal, económica y política”. La finalidad de esta concepción de un orden político es por eso “sobre la base de una economía de competencia, unir la libre iniciativa con un progreso social asegurado a través del rendimiento de una ESM”. Por eso, para el secretario de Estado del ministerio federal de Economía de la RFA, que normalmente representaba a su país en los Consejos de la UE, “también en la integración europea se debe buscar una síntesis de la cohesión social y de la libre posibilidad del desarrollo de las fuerzas del mercado (13).
La muerte de Alfred Müller-Armack el 9 de marzo de 1978, el hombre que no sólo desarrolló la concepción teórica de la ESM sino que también colaboró en su realización práctica por su actividad política, impidió que su creador dirigiera el ulterior desarrollo de este ejemplar sistema socioeconómico y su adaptación a las nuevas circunstancias de la economía mundial. Tampoco pudo ver cómo sus sugerencias para la UE resultaron especialmente oportunas cuando a principio de los 90 se empezó a preparar el Tratado de Maastricht (TM), pues se reproducía una situación parecida a la que se dio en la Alemania de posguerra. También en la UE se decidió una reforma monetaria profunda con la creación del euro y parecía conveniente que se intentara cierta uniformización de los muy diversos sistemas económicos nacionales, existentes en los países miembros, para que la reforma tuviera éxito. Aunque hay opiniones muy diferentes sobre la sintonía de algunos artículos del TM con la ESM, nos parece que en algunos de ellos, dejando aparte la institucionalización de un sistema monetario calcado del Bundesbank, se recogen algunos de los 6 componentes, que hemos enumerado anteriormente.
El artículo 2 de dicho tratado define los objetivos de una política económica, que ha de contar con un mercado de competencia, como base de la actividad económica, y que ha de tener unos resultados en los que el desarrollo económico ha de ir acompañado de la integración y de la cohesión social. En el artículo 3 A se admite la intervención de los Estados de los países miembros para la realización de los objetivos, pero respetando el principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia y define como principios rectores de la acción de los estados miembros y de la comunidad la estabilidad de precios, finanzas públicas y condiciones monetarias sanas y balanza de pagos estable.
El componente social
En el proyecto de la Constitución europea, elaborado por la Convención, no aparecen algunos de los aspectos concretos del TM, que permitirían aproximarse al modelo de ESM, pero en el artículo 3, al hablar de los objetivos de la Unión, aparece claramente el componente social, que hemos visto que es básico en la ESM, en estos términos: se trata de conseguir “una Europa con desarrollo sostenible, basada en un crecimiento económico equilibrado y en la justicia social… persiguiendo el pleno empleo y generando un nivel de vida elevado. Fomentará la cohesión económica y social, la igualdad entre mujeres y hombres y la protección medioambiental y social… alentará la solidaridad entre generaciones y entre Estados, así como la igualdad de oportunidades para todos”. La incorporación al texto constitucional de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE es un buen complemento operativo de ese principio.
Por lo que se refiere a nuestro país, a nivel académico, el catedrático de la Universidad de Alcalá de Henares y Director del Instituto de Dirección y Organización de Empresas, Santiago García Echevarría, creó en la segunda mitad de la década de los 70 un “grupo internacional de ESM” vinculado a ese instituto para difundir en España este modelo. Además, en diciembre de 1979 y en marzo de 1980 se celebraron, con el patrocinio de la Fundación K. Adenauer y la colaboración de relevantes especialistas alemanes en este tema, dos simposios, que, además de dar a conocer la ESM, pretendían preparar a nuestro país para su incorporación a la Comunidad Europea.
A nivel político, en julio de 1997, el entonces consejero de Trabajo de la Generalitat de Catalunya, Ignasi Farreres, impulsó la creación de un “grupo de reflexión” para desarrollar propuestas económicas y sociales según la perspectiva de la ESM y, después de algunas reuniones, pareció oportuno que el grupo se vinculara a la Fundació d’Estudis Socials i Econòmics de Catalunya que dirigía en aquellos años Daniel Ortíz.
Los continuadores de la obra de Müller-Armack han desarrollado una amplia literatura que, en su conjunto, como afirma E.Tuchtfeld, contiene una clara alternativa de economía de mercado al cicatero Estado social, pero no es seguro que las respuestas que se están dando a las exigencias y problemas de nuestro tiempo encuentren la conveniente resonancia, pues, como el mismo autor lamenta “todas estas propuestas no han tenido, sin embargo, el eco que sería necesario para ampliar el marco político social de la economía de mercado de forma adecuada. La exigencia ideológica no se ha apreciado suficientemente. En el mismo proceso de penetración del materialismo se ha producido una desaparición de la base ético-religiosa, sin la que no puede existir a la larga un orden liberal como marco de referencia para los comportamientos individuales”
Eugenio Maria Recio.
Profesor honorario de ESADE.
Este artículo se ha publicado conjuntamente en el número 26 de la revista “Diàlegs”.
